社会保障法

社会保障法产生和演变

律师解答：

社会保障法的产生和演变，有着其深刻的社会历史原因。[1]工业化和社会化大生产是社会保障法产生的经济原因，民法调整的失败是社会保障法产生的法制方面的原因，工人运动的发展和社会主义革命的胜利是社会保障法产生和发展的政治方面的原因，各种的社会理论学说则是社会保障法孕育、萌芽以至实现的思想基础，而福利国家的经济停滞和苏联模式的破产则是社会保障法律制度的改革的根本原因。

从发展历程看，西方社会保障法律制度的形成是其产业结构、社会结构和政治结构变化发展的产物。一方面，它与工业化[2]进程密切相关。社会经济的发展不仅使农民离开土地、削弱了以前由土地及家庭和家族执行的“保障功能”，而且带来了更大的劳动风险、产生了新的社会问题，在客观上要求政府建立社会性的保障制度。英国14世纪即开始了其工业化过程，[3]导致农民背井离乡，因此产生了流浪者(英国十四世纪有的领主就开始圈占公地，建立牧场[4])。15世纪加快了工业化步伐，以野蛮的暴力方式剥夺农民的土地，使更多的农民失去了土地的保障而到处流浪;在“圈地运动”中，1455-1607年英格兰中部的东部共圈地516676英亩、驱逐农民5万人[5](十四世纪英国的农奴制就瓦解了，农民获得了人身自由。随着商品经济的发展，一部分农民变为富裕的租地农，另一部分农民失掉土地、沦为雇佣工人。但这时失掉土地变为无产者的农民只是少量的、个别的，而且也是缓慢的。[6]因此，社会救济立法的救济力度也是随着工业化过程的发展而不断加强的)。工业化造成了农民的流离失所，酿成了严重的社会问题，迫使政府通过社会救济立法解决这一问题。[7]18、19世纪的产业革命带来的大规模机器生产，又增加了工人在劳动过程中的风险;其高强度和标准化劳动，还带来了年老体弱而无法继续工作的问题，进一步加大了劳动者的生活风险、迫使政府通过社会保险立法解决这些问题。20世纪30年代西方世界经济大萧条，迫使政府出面承担更大的责任。二战以后，产业结构发生了变革，重工业的主导地位逐渐被电子技术、信息技术以及金融业和服务业所取代，重工业和其它一些劳动力密集型产业的大批工人面临失业和转岗，为了缓解社会矛盾，各国加速了社会保障法律制度的建立。另一方面，它与资本主义生产方式的结构和发展紧密联系。在资本主义社会，私有制和市场经济的体制决定了分配要以供求关系为主要依据，分配政策要适应私有企业对于最大利润的追求。这种以市场标准为尺度的分配模式，难免在竞争的环境中损害或牺牲社会和他人的利益，造成社会不公，使社会安定和社会再生产受到威胁。因此，国家通过社会保障立法弥补市场的缺陷、调和分配不均的矛盾，改善劳动者的生存状况。同时，社会保障法也是资产阶级政府平抑劳工运动的一种形式，是工人长期斗争的结果。德国俾斯麦政府进行社会保障立法，就是企图控制工人运动的发展。

一、工业化和社会化大生产是社会保障法产生的经济原因

14世纪英国即开始了其工业化进程，15世纪末则开始了其野蛮的资本原始积累，使越来越多的农民失去了土地的保障。到16世纪，参加毛织业的人数，几乎占居民的一半。[8]18世纪60年代始于英国纺织业的产业革命，80年代因蒸汽机的发明和采用，扩及化学、采掘、机器制造等部门，法、德、美等国进入19世纪后也相继完成产业革命。由手工工场过渡到机器工厂，市场经济迅速发展、生产日益社会化。伴随着产业革命所带来的社会财富的大量增加，出现了劳工问题和其他新的社会问题。在机器生产环境里，劳动强度增加，工伤事故不断，失业威胁增多，疾病治疗和老年生计等问题使雇佣劳动者忧心忡忡。在经济竞争机制作用下，无数个体生产者失去生产资料，沦为雇佣劳动者。大量农村人口流入城市，带来了新的社会压力和社会需求。以人口城市化先行的大不列颠为例，在1800年以前，城市人口仅占总人口的20%;到19世纪中叶，城市人口即达52%;19世纪中叶以后，人口城市化速度更为加快。从1851年到1900年流入城市的人口即近400 万。 又如德国，1800年工人不到9万，30年代初便增至80万，40年代末增至200万，其中产业工人80万;从1852年至1894年，产业工人由199万增至613万。严重的社会问题迫使政府必须采取对策措施，而社会财富的大量增加，也使统治者有可能改善劳工的劳动条件和生存条件，使劳动力再生产得以维持和发展[9]。

社会化大生产使世世代代依托土地生活的农民不得不离开家乡、到遥远的都市谋生，从而断绝了劳动者依托土地自给自足的可能，使他们只有靠工资生活。于是，依托土地的家庭保障功能不复存在。这样一来，一旦工资收入因种种社会风险而减少或中断

，整个家庭将陷入困境;家庭成员如果遭遇意外事故，也会因额外支出增加而入不敷出、使整个家庭陷入困境。同时，与社会化大生产联系在一起的专业化分工，对劳动者的智力和体力提出了较为严格的要求，迫使劳动者到一定年龄必须退休，从而失去谋生的手段。而农业劳动是没有明确的退休界限的，因为劳动者可以尽其所能劳动、一般来说不存在丧失劳动能力问题。此外，都市化割断了家族关系，也使大家庭变小，从而使依托家族的家庭具有的保障其成员生活风险的功能大大削弱。

社会化大生产一方面削弱了传统的家庭保障功能，另一方面又大大增加了社会成员的生活风险。机器生产、矿山作业和化工工业，使劳动者工伤和职业病的劳动风险大为增加;市场竞争优胜劣汰机制导致企业破产经常化，使失业风险随时存在，而周期性经济危机的发生又加大了这种风险;标准化生产对体力与脑力的严格要求，导致了较为严格的退休年龄限制，使劳动者一定年龄后即丧失生活来源;科学技术的不断进步，也使劳动者随时面临因技能落后而被淘汰的危险。所有这些使劳动者的生存倍受威胁，仅仅依靠慈善事业或民间自发性的互助行为显然视察不够的。于是，社会保障法应运而生。

总之，工业化、特别是工业革命使社会生产方式发生了巨大变化，生产逐步社会化，导致了都是化和市场国际化。这些变化破坏了传统农业社会的自然经济和家庭生产方式，因而从根本上动摇了传统的家庭保障体系的社会经济基础。家庭保障功能的削弱和丧失导致慈善事业和政府临时性救济已难以解决问题，而社会生活风险的增大又迫切需要强化生存保障、解决生存风险问题。于是，社会保障法应运而生。可见，社会保障法是社会化大生产不断发展的必然产物。换句话说，工业化和社会化大生产是社会保障法产生的经济方面的原因。

二、民法的局限性是社会保障法产生的法制原因

如果说自由资本主义阶段民法平等主体假设还基本成立的话，到了垄断资本主义阶段，不平等已经是普遍现象，民法再也无法调整日益复杂的市场关系。在自由资本主义阶段，市场交易和市场竞争主体基本平等、没有谁具有支配市场的能力，不平等主要存在于劳动力市场上、并且也是有限的。但到了垄断资本主义阶段，不平等问题越来越突出。就劳动力市场而言，企业的市场支配力越来越大、交易越来越不平等。而且，劳动过程中的劳资关系也越来越不平等，在劳资纠纷中劳动者处于非常不利的地位，突出表现在工伤事故赔偿方面。

受雇劳动者在劳动过程中发生工伤事故，雇主应否承担赔偿责任、应该依据什么原则来确定其赔偿责任问题，传统民法显然无法解决。工伤事故赔偿中无过错责任原则的确立就是对传统民法的矫正之一。受雇者在劳动过程中的工伤事故，是在从事职业劳动中受到的特殊侵害。受雇者由于在雇佣关系中处于弱者地位，遭受工伤灾害后，先是得不到什么赔偿。从19世纪70年代起，有些国家才于工厂法中规定依据过错责任原则追索雇主责任，但在现代工业的复杂生产条件下，受雇者很难举证确定雇主的过错责任，所以，当时的工伤赔偿对于受雇者来说并无多大实际意义。德国于1884年颁布的《劳工伤害保险法》规定，由雇主缴纳工伤保险费用，以备发生工伤灾害时向受害劳工支付赔偿费用的需要。1897年英国颁布《劳工赔偿法令》，规定凡发生工伤事故，除非劳工自身出于故意或有重大过失，否则均由雇主向受害者承担赔偿责任。其形式可向受害者直接赔偿，也可通过缴纳工伤保险费的形式由受害者获得赔偿支付。[10]后一种形式，既可避免发生劳资争议，又可由社会分担赔偿负担，其优越性十分突出[11]。由此可见，不仅传统民法的过错责任原则是失败的，而且所谓现代民法的无过错责任原则也是不够的[12]。

无过错责任原则引入工伤灾害赔偿，使侵权行为法理论发生变化。首先是，举证责任的转移。按照过错责任原则，须由劳工举证证明雇主在工伤事故中有过错，在复杂的生产技术条件下，劳工很难提供证据。按照无过错责任原则，须由雇主举证证明受害劳工本人故意或有重大过错，雇主同样很难提供证据。其二，赔偿责任构成要件的变化。只要有损害事实存在以及损害确系劳动过程中工伤所致，就可确定雇主赔偿责任，而不必另外具备一般侵权损害民事责任所需的行为的违法性、加害人主观上有过错两个条件。以上理论变化，反映了社会发展中对公平原则维护的客观需要，对于保护劳工权益是十分有利的[13]。

此外，工业化使生产逐步社会化，导致了都是化和市场国际化。这些变化破坏了传统农业社会的自然经济和家庭生产方式，因而从根本上动摇了传统的家庭保障体系的社会经济基础，使民法的家庭法或婚姻法难以解决生存保障问题。

总之，家庭保障功能的削弱和丧失、劳资关系实际上的不平等导致民法已难以解决问题，而社会生活风险的增大又迫切需要

强化生存保障、解决生存风险问题，于是，社会保障法应运而生。可见，社会保障法是民法调整失败的结果。换句话说，民法的局限性是社会保障法产生的法制方面的原因。

三、工人运动的发展和社会主义革命的胜利是社会保障法产生和发展的政治原因

垄断资本主义阶段社会矛盾的不断激化，导致工人运动风起云涌，严重影响了资本主义国家经济的稳定与发展，这样一来，受害者就不仅仅是工人、而是社会全体成员。与此同时，苏联社会主义革命的胜利和胜利经济的告诉发展、落后国家和地区的在其民族民主革命胜利后对社会主义道路的选择，不仅在其国内建立了普遍的社会保障法律制度，而且也极大地影响了资本主义国家的社会保障法的建立和健全。

无产阶级的成长壮大和不懈斗争是催促社会保障诞生的动力。当资产阶级日益强大并占据着政策、经济的统治地位之后，新兴的无产阶级也在成长和壮大起来。劳动者争得了合法地位之后，利用工会集体力量不断斗争，迫使资产阶级于19世纪初开始制订工厂法，以后逐渐扩大工厂法内容和实施范围，并创立劳动保险立法。可见，以保护劳动者权益为主旨的法律的出现，并非出于资产阶级的恩赐，而是与劳动者的斗争分不开的。

社会主义国家的社会保障法的产生与发展，具有天然的合理性。因为社会主义革命本身就是贫穷的工人和农民的革命，是为摆脱困境而进行的革命，所以，革命成功后自然首先要解决最贫穷的社会阶层的生存问题。而资本主义国家的社会保障法的产生和发展，则具有被动性和妥协性。一方面，内部工人运动的压力迫使资产阶级向工人阶级妥协，罢工等工人运动对经济造成的经济损失使社会各阶层都受其害、迫使社会各阶层(包括工人阶级)为了共同利益而妥协。另一方面，社会主义国家社会保障法的建立健全和经济的快速发展，既为资本主义国家的社会保障法提供了参考依据，也给资本主义国家增加了压力。在这种情况下，资本主义国家中社会民主主义得到了广泛地认同。

由此可见，工人运动的发展和社会主义革命的胜利是社会保障法的产生和发展的政治原因。

四、有关社会保障的理论和学说是社会保障法产生的思想基础

1.社会主义思潮

空想社会主义、科学社会主义、讲坛社会主义、费边社会主义等各种社会主义思潮促进了劳动法的产生的演变。空想社会主义作为一种改造社会的理想，虽然不具有现实性，但空想社会主义者对于未来理想社会消灭私有财产、消灭剥削、实施共同福利等的美好描述，却激发了人们的期待和向往。马克思、恩格斯创立的科学社会主义学说分析了社会贫困的原因、指出了工人运动的发展方向，成为工人阶级开展斗争的强大思想理论武器。在这一理论威力震慑之下和工人阶级坚决斗争之下，资产阶级又不得不作出一定的退让。讲坛社会主义是德国在19世纪70年代开始流行的一种改良主义思潮。德国新历史学派的一批经济学教授瓦格勒、施穆勒、布伦坦诺、桑特巴等，在大学讲坛上鼓吹资产阶级改良主义，认为国家是超阶级的组织，可在不触动资本家利益的前提下逐步实行社会主义，因而被人们讽刺为“讲坛社会主义”。这些教授们于1872年创立“德国社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，如举办社会保险、缩短劳动日、改良劳动条件等等。他们支持德国首相俾士麦推行社会政策，直接促使1883年起几个劳动保险法律的制定和实施。费边社会主义是英国的一种资产阶级改良主义思潮。主要代表人物有萧伯纳、维伯等，他们于1884年成立费边社，提出实行费边社会主义，主张温和缓进，反对无产阶级革命运动。费边社主张改善社会福利，认为缩短工时，限制雇用童工、女工，改善车间工作条件等，是向社会主义过渡;主张对非劳动所得征收累进所得税;主张制定“全国最低生活标准”。1938年成立新费边社，研究各种社会和经济问题，继续散布改良主义的思想。费边社会主义对英国劳动立法及二次大战后实行社会福利政策产生了重大影响[14]。

2.人权思想

人权是人的经济、政治、文化和社会、人身等权利的有机统一，其中生存权是人的首要权利，人只有实现生存权才谈得上其它权利。生存权是维持人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容。生存权是基于人类的生存本能产生的一种自然权利，是伴随人的出生而自然产生、直至人的死亡而自然消灭的一种权利。这种自然权利是天赋的，具有不可转让性[15]。

人权思想是资产阶级革命的旗帜，是伴随着资本主义的产生和封建主义的灭亡而产生和发展起来的。特别是第二次世界大战以后，鉴于德、日、意法西斯丧失人性的暴行，人权思想得到了普遍认同。1941年的《大西洋宪章》和1942年的《联合国家宣言》，都提出了

人权问题。从此，人权进入了国际社会。

人权理论是在资产阶级反对封建主义的过程中产生和发展起来的，其口号是“自由、平等、博爱”。但开始“博爱”被忽视了，此后相当长的时期内也没有受到应有的重视。“博爱”源于宗教，属于基督教教义。博爱思想在西方国家社会保障法的产生和发展过程中有着十分重要的作用，首先表现在社会救济法的产生与发展方面，此后在社会保险法以及社会福利法方面也起到了十分重要的作用。

3.社会连带思想

社会连带思想的主要代表人物是孔德、涂尔干(又译杜尔克姆、迪尔凯姆)和狄骥，孔德最早使用了社会连带这一范畴，提出了社会连带理论，并创立了社会学。杜尔克姆进一步发展了社会连带理论，提出了“法—社会连带关系”说、最终确立了法律和社会学的关系;狄骥以孔德的实证主义、杜尔克姆的社会连带学说等为基础创立了社会连带法学。孔德把社会作为一个有机整体来考察，认为社会和其他生命机体一样，各个部分之间必然是协调一致的，从而构成和谐、连带的整体。在他看来，社会起源于人类的利己和利他的社会本能或社会冲动。利己主义冲动是社会不可缺少的，它给人们的社会活动指出目的和方向。但是，还有一种高尚的本能和冲动，这就是人的社会感情，或者叫做利他倾向。这种感情为理智所鼓舞，并随着智慧的增加而不断发展和加强。社会越向前发展，知识越增加，人的社会感情或者说控制自利的能力也就越发展。这种社会感情的表现就是相互合作和团结[16]。

社会连带主义者认为，社会的基础不是单个个人，真正的社会单位是家庭，社会实质上是按家庭基础和原则建立起来的。家庭的和谐和依从关系就是社会最好的范例和模型。社会是家庭的总和，社会的组织方式是家庭的组织方式的扩大。如果说家庭聚合在一起的粘合力是爱，社会聚合成一个有机整体的粘合力则是合作。人们在追求各自目的时，不知不觉地相互合作着。这种合作正是社会的根源或基础，社会的目的永远是要在这种合作中使每一个成员各得其所。

社会连带思想在社会保障立法中占有重要的地位，它强调了互助的重要性。社会连带思想是人类在长期的社会实践中形成的一种理性认识，它首先产生于人类在同自然界作斗争以求生存的过程中。社会连带思想经历了家庭连带思想、团体连带思想到社会连带思想的发展过程。

4.人道主义和慈善思想

人道主义和慈善思想对社会保障法的起源和发展起到了不可替代的作用。慈善，是本着人道主义的精神，在民间开展的扶贫济困、帮助社会上不幸的个人和团体的社会救济活动。人道主义和慈善思想与宗教特别是佛教密切相关，是宗教信仰使慈善思想具有了社会意义。慈善思想在社会保障法的发展过程中有着不可忽视的作用，社会救济法就是在慈善思想和慈善行为的影响下产生的。最初的社会救济行为，主要是具有慈善思想的人们、特别是宗教组织和教徒的行为，并逐步演变成社会慈善事业。直到今天，社会慈善事业仍然是社会保障的重要组成部分。

此外，其他一些社会学家、经济学家和法学家先后提出了强化国民收入再分配、改善社会福利等主张。如福利经济学的创始人、英国经济学家皮古提出，通过国家把收入从相对富裕的人转移到相对贫穷的人，以提高穷人的实际收入、增加社会经济整体福利。

所有这些理论，都得到了一定程度的社会认同，甚至直接成为社会保障立法的依据。由此可见，有关社会保障的理论和学说是社会保障法产生的思想基础。

五、福利国家的经济停滞和苏联模式的破产导致了社会保障法律制度的改革

20世纪80年代末90年代初发生的苏联和东欧国家的剧变，宣告了苏联模式的破产，对社会保障法也产生了重大影响。本来，福利国家经济长期停滞不前，懒惰现象的普遍存在和人们工作积极性的丧失，加之财政负担过重等问题，使人们已经对现有的社会保障法律制度产生怀疑、对作为其理论基础的社会民主主义也不再支持。有些国家已经开始了对现有社会保障法律制度的修改，如英国。在这种情况下，以提高效率为目标的自由主义自然重新崛起。于是，世界范围内社会保障法律制度的改革全面展开。目前，这一社会保障法的大调整正在进行，几乎所有国家都在探索合理的保障模式和保障水平。

社会保障法律制度的改革是历史发展的必然结果。一方面，由于苏联和东欧社会主义国家纷纷发生剧变，导致苏联模式消失。另一方面，发达国家也由于社会保障机制出现问题而纷纷改革、探索新的出路;特别是北欧福利国家，由于其国家福利型社会保障制度严重影响了经济发展，已经遭到广泛的批评，被迫寻找新的出路。

作为社会化大生产和工业革命的产物，社会保障制度从19世纪80年代到20世纪30年代逐步在发达国家确立。以20世纪

30年代世界性经济危机为契机发展起来的现代社会保障制度到1973年石油危机爆发为止，一直处于全面发展时期，“福利国家”论在西方世界被大力推广，福利支出扩张快于经济增长，为以后的福利危机埋下隐患。进入20世纪70年代，战后最严重的经济危机使原本掩盖在繁荣经济下的福利危机凸现，人口老龄化和居高不下的失业率加剧了福利支付的困境。福利危机一方面带来巨额财政赤字和债务负担，被迫实行的高税收政策损害了劳动者的工作积极性和企业的竞争力;另一方面高福利又助长了人们的依赖行为，“福利病”成为一种社会现象。20世纪80年代以来，世界范围内社会保障制度进入改革时期。

总之，国家完全承担社会保障责任导致了高福利和低效率，这是社会保障法律制度改革的根本原因。