一、案情

上诉人（原审原告）：袁彭坤等九人，均系珠海市香洲区香洲新村居民。

被上诉人（原审被告）：珠海市香洲区人民政府。

珠海市人民政府于2000年设立珠海市香州区改造城中旧村建设文明社区领导小组，目的是为了加强对香州区25个城中旧村改造工作的领导，领导小组的组成人员主要为珠海市政府的有关领导和相关部门负责人。该领导小组于2000年7月发布了珠改（2005）05号《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法（二）的通知》（下称被诉《通知》），主要内容是对珠海市香州区城中旧村改造的原则、方式以及补偿标准等作出规定。2001年11月，根据珠海市政府改造城中旧村建设文明社区有关配套政策和实施办法，上诉人与珠海市荣房产开发有限公司签订了《新村旧村拆迁补偿安置合同》。2005年11月，上诉人对被诉《通知》不服，向珠海市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销被诉《通知》。

二、审判

珠海市中级人民法院认为，珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组是珠海市人民政府设立的临时机构，该小组作出的珠改[2000]05号《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法（二）的通知》是针对不特定对象制定的具有普遍约束力的规范性文件，属抽象行政行为的范畴。首先，它是针对不特定对象作出的，只要是珠海市香洲区范围内符合其规定条件的对象都要适用，对象具有普遍性。其次，该行政行为具有效力的后及性和反复适用性。在《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法（二）的通知》的有效期内可以对未来的城中旧村改造进行规范。再次，《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法（二）的通知》一般并不影响对象的权利义务，它往往要以具体的处理决定为中介才能发挥作用。因此，原告诉请的行政行为不属于我国行政诉讼的受案范围，原告要求确认珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组作出的珠改[2000]05号《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法（二）的通知》违法的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第㈡项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、第四十四条第一款第㈠项之规定，裁定如下：驳回原告袁彭坤的起诉。

上诉人不服一审裁定，向广东省高级人民法院提出上诉。

广东省高级人民法院经审理，认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……” 最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。本案中，被诉《通知》是行政机关以“实施办法”的名称作出，具备了行政规范性文件的表现形式，其内容是针对珠海市香州区城中旧村的改造作出的普遍适用的政策，并非针对具体的个人或组织，对象具有普遍性，在城中旧村的改造过程中，该《通知》亦是可以反复适用的。因此，原审裁定认定被诉《通知》属于抽象行政行为范畴，并以此为由裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法应予以维持。上诉人认为被诉《通知》属于具体行政行为的理由不能成立，本院不予支持。

被诉《通知》是珠海市香州区改造城中旧村建设文明社区领导小组作出的，该领导小组是由珠海市人民政府组建的机构，原审法院未告知上诉人依法应变更被告为珠海市人民政府，而是将珠海市香州区人民政府列为被告，该做法不妥，但原审裁定驳回上诉人起诉并无不当。裁定驳回上诉，维持原裁定。

三、评析

本案主要涉及抽象行政行为的法律认定标准问题。由于我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外，因此如何判断一个行政行为是属于抽象行政行为还是具体行政行为，就成为行政案件立案受理的一个前置性问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第三条的规定：行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能够反复适用的行政规范性文件。该条款是人民法院认定抽象行政行为的法律依据，但在司法实践中往往存在许多认识不一致之处。因此笔者将从上述案例出发，探讨抽象行政行为的具体法律认定标准：

1、对象的不特定性

对象的不特定性是《若干解释》确立的抽象行政行为两大判断标准之一，对象的特定与不特定是一个相对的概念，如上述案例中，被诉实施办法的适用对象是珠海市香洲区内的25条城中村，如果用严格的统计方法，城中村内的每一栋可能被拆迁的房屋均是可以计算出来的，如果从这个角度理解，那么被诉实施办法的适用对象就是特定的。推而广之，那么如《长江三峡工程建设移民条例》也应该是一个具体行政行为，因为，三峡库区需要迁移多少居民,在论证方案中早已统计出来了。如果某移民不服该条例是否也可以提起行政诉讼呢因此笔者认为，以对象是否特定作为判断标准，其本身存在不科学之处，因为,只要依赖先进的科学手段,一个市、省乃至全国的人口都是可以统计出来的,那么,是否可以把市、省颁布的地方政府规章,国务院颁布的行政法规和国务院部门颁布的规章都划入具体行政行为显然会出现问题。为了解释上述悖论，有学者提出了数量标准，即抽象行政行为的数量应当是小范围的，即如果拆迁一条街道的房屋决定，是具体行政行为，因为街道的住户是小范围的特定的，1而拆迁一个城区房屋的决定，如本案被诉实施办法，则是抽象行政行为，因为城区的房屋是大范围的。笔者认为，数量标准仍然缺乏逻辑性，难以说明具体和抽象行政行为之间确定的界限。

因此笔者认为,对象是否特定中“特定”之含义,是它确定了行政主体与具体的、个别化的行政相对人在行政法上的权利和义务,其旨在通过行政行为使一个具体的、个别化了的行政相对人与行政主体的法律关系产生、变更或者消灭。如在上述案例中，被诉实施办法并没有确定行政机关与原告等九人具体的、个别化了的权利和义务，该行政争议中的具体行政行为应当是开发商与原告就补偿安置标准未能达成协议，原告申请政府裁决，政府根据被诉实施办法确定的标准作出的裁决决定，该裁决决定才是具体规定了原告的特定权利义务，符合行政诉讼的受案范围。

2、具有反复适用性

具有反复适用性是《若干解释》确立的抽象行政行为另一个判断标准。能否反复适用是指行政行为的效力是“一次消费”还是可以“重复使用”，行政行为的效力如果是一次被消费掉的,则是具体行政行为，如公安机关对李某做出一个行政处罚决定,工商行政管理机关颁发给某公司一个营业执照,其效力都属于一次性消费,即这种行政处罚行为或行政许可行为只对李某或某公司有效,而对其他人则没有法律上的拘束力。如果行政行为的效力可以既拘束张三,也可以拘束张三之外的其他人(只要符合设定的条件),那么,它就具有了重复使用的特点。本案中的被诉实施办法，它们的效力并不单纯适用于原告等九人,在被诉实施办法存续期间,对所有符合设定条件的珠海市香洲区城中村的居民都是适用的，因此符合反复适用性的特征。

人民法院在适用上述两个标准进行判断时，应当注意只有同时符合两个标准的，才是抽象行政行为，缺一不可。因此针对特定对象而能够反复适用的行政行为，如颁发给某一个特定个人的道路通行证，以及针对不特定对象而一次性适用的行政行为，如针对特定时段特定区域的公路禁行标志等，不属于抽象行政行为，可以纳入行政诉讼的受案范围。

三、其他参考性的标准

除了上述两个法定标准外，人民法院在判断抽象行政行为的属性时，可以参考以下几个标准：

一是行政行为的外在形式。抽象行政行为一般采用“意见”、“规定”、“办法”等作为标题，内容一般以章、节、条、款、项、目等规范性文件的行文方式作出规定。如本案被诉行为，其就是以“实施办法”的名义作出的，因此具备了抽象行政行为的外在形式特征。当然，也有些具体行政行为形式上是规范性文件，但实质却是指名道姓的为某一特定对象设定具体的权利义务，因此人民法院一定要注意甄别。

二是行政行为的制定程序。抽象行政行为的做出程序一般要比具体行政行为复杂和正式一些，这也是由其影响到大部分人的利益的特点所决定的，由于其影响大，因此在做出之时必需有较正式的程序，如采取听证、提案等程序。

三是影响相对人的权利、义务的方式。抽象行政行为一般不会直接影响相对人的权利义务，而是需要通过行政主体的执行行为才能影响行政相对人。而具体行政行为则直接包括影响行政相对人权利义务的内容，直接影响到行政相对人。具体来说，就是如果有关当事人不执行这一文件,对这一文件行政机关是否可以申请人民法院强制执行或依法自行强制执行？如果可以,就是一个具体行政行为,如果不可以,就是一个抽象行政行为。因为抽象行政行为一定需要执行者的执行—即将其适用到特定对象,具体行政行为是适用法律规范的结果,所以具有可执行性。

四是行政行为影响的时间。抽象行政行为一般是对将来的事情产生影响而不是对现存的事情产生影响。而具体行政行为则一般只是对现存的事情产生影响，就现存事情设定相对人的权利义务。例如行政处罚是针对已经发生或正在发生的违法事实,是对已经发生的事实作出一个结论;而抽象行政行为所针对的事实是规范发布以后的事实,所以抽象行政行为还需要具体的适用,才能发生效果。可见,具体行政行为是在已有事实的基础上直接运用法律规范,而抽象行政行为是对未来之事作出“假定”、“处理”、“制裁”的规定。